农村饮水安全立法的重点与难点

　　农村饮水安全立法，是农村饮水安全工程建设与管理的重要制度保障。目前，国家已经针对农村饮水安全出台了一些政策，有关部门已经出台了一些规章制度，但还远远不能满足农村饮水安全管理的实际需要，因此，将农村饮水安全立法提上日程，对农村饮水安全立法中的重点与难点问题进行梳理和剖析非常必要。

　　一、农村饮水安全政策法规现状

　　目前农村饮水安全的政策法规主要有以下几个方面：

　　1、国家层面，2005年，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于加强饮用水安全保障工作的通知》（国办发〔2005〕45号），2007年，国务院批准了《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》。

　　2、部门层面，国家发改委、水利部、卫生部联合或单独下发了一系列部门规章与规范性文件。主要包括：《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（1989年）、《农村人畜饮水项目建设管理办法》（1998年）、《关于进一步做好农村人畜饮水解困工作的意见》（国家计委、水利部计农经[2002]322号）、《水利部关于加强村镇供水工程管理的意见》（2003年）、《关于进一步做好农村饮水安全工程建设工作的通知》（发改农经[2005]920号）、《关于进一步做好农村学校饮水安全工程建设工作的通知》(发改农经[2005]1592号)、《农村饮水安全项目建设管理办法》（发改投资[2005]1302号）、《关于加强农村饮水安全工程建设和运行管理工作的通知》（发改农经［2007］1752号）、《生活饮用水卫生标准》（GB5749）、《村镇供水工程技术规范》（SL310）、《村镇供水站定岗标准》、《村镇供水单位资质标准》（SL308）等。

　　3、地方层面，各级地方人民政府及水行政主管部门也相应地制定了一些管理办法，例如：山西省制定了《山西省农村饮水安全工程建设管理办法（试行）》、《山西省农村饮水安全工程验收办法》、《山西省农村饮水安全工程运行管理办法》、《山西省农村饮水安全专项资金管理暂行办法》，正在研究制定《山西省农村饮水水源保护管理规定》；重庆市发展改革委、市水利局出台了《重庆市农村饮水安全项目管理实施细则》，重庆市政府办公厅印发了《关于切实做好农村饮水安全工作的通知》（渝办法[2007]177号）等。

　　上述这些政策文件和规章制度，有力地促进了农村饮水安全工程建设与运行管理的顺利开展。然而，当前的农村饮水安全管理工作还面临许多问题，包括管理体制机制不够完善，工程性质和工程产权尚不明晰，建设及运行管理中的许多具体环节亟需规范等，而最主要的问题则在于前述政策和规章制度的制定层级不够、法律效力不高，因此，加强农村饮水安全立法，尽快出台一部至少是国务院发布的规范农村饮水安全的行政法规是当务之急。

　　二、农村饮水安全立法的重点与难点

　　开展农村饮水安全立法，要通过对现有的政策文件和规章制度进行分析，找出影响农村饮水安全立法的重点与难点问题，以此为切入点，提出解决问题的方案。归纳起来，当前农村饮水安全立法的重点与难点包括：

　　　（一）管理体制急需进一步完善

　　农村饮水安全工程建设与运行管理中，有关行政管理体制的问题集中反映在以下几个方面：（1）水利部门与发展改革委之间的协调问题。按照既有制度，发展改革部门应当商有关部门做好农村饮水安全工程规划编制报批、项目审批、投资计划审核下达和建设管理监督等工作，然而，按照国务院部署，农村饮水安全建设与管理的主管部门为国务院水行政主管部门，而且要求在“十一五”及“十二五”期间基本解决农村饮水安全问题，时间紧、任务重。实践中，许多地方的水利部门与发展改革委之间就因为协调问题而影响了农村饮水安全工程建设的开展。（2）水利部门与城建部门在资质管理上的协调问题。目前农村供水站资质管理不统一，在实行城乡水务一体化地区，由水务部门颁发，未实行城乡水务一体化地区由城建部门颁发，也有很多地方供水站未申请资质。由此产生了资质管理中的部门职责分工问题。（3）水利部门与卫生部门在水质监测上的协调问题。在水质监测上，按照《水文条例》第20条的规定，水文机构可以对水量和水质进行监测。而按照《生活饮用水卫生监督管理办法》，县级以上人民政府卫生行政部门负责本行政区域内饮用水卫生监督监测工作。实际工作中，目前工程的水质监测次数较少，且主要由工程管理单位出钱委托有关单位进行，在许多地方水质监测甚至尚未开展。

　　（二）农村饮用水工程性质急待明确

　　农村饮水安全工程定性，直接关系到农村饮水安全工程建设与管理的深层次问题的解决。然而，目前农村饮水安全工程定性一直缺乏相应的法规政策依据。按照国务院《水利产业政策》（国发〔1997〕35号），供水工程属于乙类项目，主要通过非财政性的资金渠道筹集。但这与农村饮水安全工程的实际情况（即主要通过财政资金渠道筹集）显然不符。此外，《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发[2002]45号），虽然对城市供水的水管单位性质进行了明确，但并未明确农村供水的水管单位性质。

　　（三）农村饮用水工程产权急待明晰

　　目前国家在农村饮水安全中的投入所形成的资产，除了小型及单村供水工程产权一般归村集体所有没有争议之外，大型的集中供水工程产权一般由水利部门代表国家行使，但这面临着缺乏法律政策依据的难题。这是因为，农村饮水安全工程难以按照《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）的规定，由国有资产监督管理机构作为出资人代表，而由水利部门作为出资人代表又于法无据。而产权不确定，工程管理体制机制的深层次问题就难以真正解决。

　　（四）农村饮用水工程建设的有关方面尚待完善

　　目前农村饮水安全工程建设方面相对比较规范，但仍存在以下几个问题：（1）投入方面，一是虽然中央已经加大对农村饮水安全工程的建设投入，但资金缺口仍然较大，实践中有观点认为应当设立农村饮水安全基金，二是中、西部贫困地区由于财政困难，部分县、市饮水工程配套资金不足；（2）由于现有国补资金应当全部用于工程建设，因此工程前期经费缺乏资金来源，这在一定程度上造成了规划、设计等工作难以开展，并进而影响工程质量；（3）对集中式饮水安全工程要求由具有相应资质的设计、施工单位负责设计、施工，并要求按照基建程序，实行招标投标制、建设监理制，地方上反映难度太大，难以执行。

　　（五）农村饮用水工程运行管理问题突出

　　农村饮水安全工程的运行管理是目前农村饮水安全管理工作中最薄弱的环节之一。尽管各地方对运行管理比较重视，但还未探索出一套良好的、能适用于全国的运行管理办法来确保工程可持续运行。在这种情况下，一些地方采取了“先建成再说”，工程建设与运行管理之间存在一定的脱节。归纳起来，在工程运行管理方面的问题集中反映在以下几个方面：（1）目前许多农村饮水安全工程的水价偏高，或者核定不足，这两者都不利于农村饮水安全工程的良性运行。水价偏高，致使很多农村节约用水，甚至分质用水，吃饭洗澡用好水，而洗衣服就用自备井的水或其他水，因此用水量偏少。其结果将和水价核定不足一样，造成工程运行困难，甚至造成过几年之后的饮水返困。（2）水费收取困难，即便收上水费，也难以完全满足工程运行管理需要。（3）部分集中饮用水工程税费比例高，加剧了工程运转困难，如山西省左权县龙泉集中供水工程，国税按销售收入的6%收取，地税中的城建税按增值税的1%收取，价格调控基金按增值税的1.5%收取，教育费附加按增值税的3%收取；（4）大量工程用电、土地征用等成本太高，往往高达水价的50%以上，但实行用电、土地征用优惠缺乏政策依据；（5）折旧费、大修费的收取很有必要，但收取上存在很多困难，目前一些地方基于各种原因往往不提取或难以提取。有些地方在提取“两费”之后也缺乏监管。（6）拍卖、承包、租赁中存在一些问题，如谁来拍卖、谁来发包、谁来出租，拍卖、发包、出租后的钱如何处理等问题缺乏相应的法律政策依据，而且拍卖、承包、租赁之后出现了监管不足问题。如承包之后进行掠夺式经营，过几年就坏了，或者承包之后不维修、不养护，降低服务水平等。

　　（六）农村饮用水水源保护急待加强

　　水源变化和水体污染是造成饮水不安全的重要因素，但目前农村饮用水水源保护远未能满足农村饮用水安全要求，突出表现在：现有制度对水量保护关注不够；农村大多采用的是分散式水源，具有分散、点多、面广的特点，难以按照《水法》和《水污染防治法》的规定划定饮用水水源保护区；此外，部分农村饮用水水源还属于雨水等非传统水源，如何保护目前尚无法可依等。

　　三、解决农村饮水安全立法重点与难点问题的对策

　　上述农村饮水安全面临的重点与难点问题，需要在立法中进行明确和规范，并积极推进农村饮水安全的立法进程。

　　（一）完善农村饮水安全管理体制

　　通过立法，首先，应明确规定农村饮水安全问题由地方政府负总责，实行各级行政领导负责制。其次，应明确规定水行政主管部门为农村饮水安全管理的主管部门，其职能重点除了行业监管之外，还包括作为出资人代表，对大型集中式饮水安全工程的国家投入所形成的资产进行监管，以及对农村供水企业进行资质管理。再次，应当明确财政、卫生、建设、国土资源、环保等其他有关部门职责，努力构建分工明确、沟通顺畅的管理体制。例如，在水质监测问题上，应当进一步严格卫生部门对出厂水及管网末梢水的水质监测职责，同时应当强调环保、水利、卫生等部门的协调配合，建立农村饮用水水质监测网络。又如在工程规划编制报批、项目审批、投资计划审核下达和建设管理监督等工作上，按照今年国务院机构改革的精神，即“进一步减少国家发展和改革委员会的微观管理事务和具体审批事项”、“地方规划和专项规划、专项产业政策，除按规定需报国务院审批的外，由地方政府和行业管理部门在国家规划和政策的指导下分别制定”，可直接规定这些工作与发展改革部门无关。

　　（二）明确农村饮水安全工程具有准公益性

　　在立法中，应当明确农村饮水安全工程既有公益性，也有一定的经营性，属于准公益性工程。一方面，农村饮水安全工程具有公益性。其一，农村饮水安全工程可以使农民喝上干净、卫生的饮用水，避免因饮用高氟水、高砷水、苦咸水等而患各种水质性疾病，属于农村公共卫生体系的组成部分；其二，农村饮水安全工程可以改善农村居民生存条件，并进而解放农村劳动力，解放妇女，实现男女平等，促进社会和谐，属于政府提供公共服务的重要组成部分；其三，农村饮水安全工程属于农村水利基础设施，是新农村建设的重要组成部分，也是“城乡支持农村、工业反哺农业”政策的重要体现。另一方面，农村饮水安全工程也具有一定的经营性。其一，在一些条件较好的地区，工程管理单位可以实现自收自支，实现良性经营；其二，在无法完全实现自收自支的地区，工程管理单位也应当参照企业经营管理方式进行运营，在核算成本并千方百计降低运行成本的同时，通过扩大供水服务范围、提高服务质量等增加收入。

　　（三）妥当规范农村饮水安全工程建设

　　在立法中，除了进一步规范前期工作、工程设计、施工、检查、验收等事项之外，还有必要重点规范以下问题：第一，针对投入不足问题，明确各级人民政府应当加大投入，并每年列入财政预算，但不宜设立农村饮水安全基金；第二，针对中、西部贫困地区财政困难问题，明确中央人民政府在安排农村饮用水工程资金时，应当向中西部地区、贫困地区和少数民族地区倾斜；第三，针对前期经费缺乏资金来源问题，明确在工程建设资金中应有适当比例的前期经费；第四，针对完全实行“四制”不符合地方实际情况问题，可以根据农村的实际情况，采取更为灵活的工程建设制度。

　　（四）明晰农村饮水安全工程产权

　　立法中，要按照产权明晰、责任明确的原则，结合农村饮水安全管理实际需要，采取更为灵活的产权政策。例如，可以明确政府投入为主兴建的规模较大的集中式饮水安全工程，其资产归国家或受益群众集体所有，由相关主管部门、受益乡村、用水户代表组成的工程管理委员会或者按规定组建的项目法人负责管理；以政府投入为主兴建的规模较小的饮水安全工程，其资产归受益群众集体所有，可由工程受益范围内的农民用水合作组织负责管理；单户或联户饮水安全工程，国家补助资金所形成的资产归受益农户所有并由其负责管理；企业、私人等社会投资者修建的饮水安全工程，所形成的资产归投资者所有并由其负责管理。

　　（五）切实加强农村饮水安全工程运行管理

　　有必要针对当前农村饮水安全工程运行管理的薄弱环节，在立法中对以下措施进行明确：（1）认真核定农村饮用水工程运行成本，并根据当地农民实际承受能力制定合理水价；（2）通过水费返还、水费补贴、贫困人口和贫困地区适当减免等方式，对贫困地区、少数民族地区的农村饮用水工程进行补贴；（2）实行优惠的土地征用、用电、税收等政策；（3）灵活规定折旧费和大修费的提取，要求有条件的地区，依据一定的程序提取并使用折旧费与维修养护费；（6）根据农村的实际情况，对拍卖、承包、租赁该做必要的调整和规范，尤其是应当通过建立相关制度，使拍卖、发包、出租后的钱切实用于工程的维修养护和更新改造，并加强对经营管理者的监管。

　　（六）扎实做好农村饮用水水源保护

　　对于农村饮用水水源保护，有必要在《水法》和《水污染防治法》的基础上，进一步根据农村饮用水水源的实际情况，作出具体的规范。对于适宜划定饮用水水源保护区的，要求按照规定划定水源保护区并进行相应的管理；对于不适宜划定饮用水水源保护区的，则要求划定适当的保护区域，并根据农村水源实际的水量保护和水质保护需要进行规范，如禁止排放工业污水、废水，禁止使用高毒、高残留农药，加强水源涵养等；对于集雨等非传统水源，明确卫生部门应当定期对集雨池进行消毒处理；对于因开采矿藏或者建设地下工程导致农村饮用水水源枯竭的，明确采矿单位或者建设单位应当负责解决饮用水安全问题等。此外，应当结合新农村建设，规范生活污水排放以及农村环境整治，逐步减轻农村面源污染。

　　从当前农村饮用水管理实际情况来看，农村饮用水管理领域的问题如果解决不好，将严重影响农村饮水安全问题解决，甚至导致工程运行不久又出现饮水返困现象，从而不仅使国家大量投资发挥不了效益，甚至影响中央提出的到2015年基本解决农村饮水安全决策的落实。为此，迫切需要尽快出台农村饮水安全方面的行政法规，在更高效力层次上对农村饮水安全管理工作进行规范，进而持续保障农村饮用水安全，真正实现农村饮水安全工程建得成、管得好、用得起、长受益。