谁该为水价上涨负责?

全国各地此起彼伏的水价上涨，引来多方争议与声讨。一般来说在垄断领域引入市场竞争，往往能为消费者带来更低廉的价格和更好的服务，而中国市政公用事业改革却陷入“越市场化，价越涨”的怪圈。在有关专家看来，一些政府部门在改革中放弃公共投入之责，卖掉水厂甩包袱，并以上涨水价来满足投资者的逐利冲动。这涉及的问题，其实是政府在市政公用事业改革之后，公共财政如何投入？政府如何继续履行公共产品提供者的责任？和许多“中国特色”的改革一样，中国市政公用事业改革一路疾行之后，到了需要正本清源的时刻。杨箕村是广州五羊新城附近的典型城中村。郑女士在里面住了多年，靠在外面摆摊卖衣服为生，每天早出晚归。最近她多了件事，教她从大学回家过暑假的儿子节约用水。郑女士发现，她儿子在学校里“公共用水没人管，大手大脚惯了”，回到家水龙头一开便开到最大。这样的坏习惯都要郑女士费力去纠正。她有些担心，这个月家中用水要翻几番，“得过8吨了”。在这个闷热的城中村，报纸上关于水价上涨的争议，搅动着居民们的神经。郑女士平常用水很节约——淘米水留着洗菜，洗菜水用来拖地，拖地水用来冲厕所。每天出门，都要将水龙头关好才走。无论如何节约，他们可能面临水价上涨的局面。根据各种公开报道，中国的水价“长期低迷”，因为“水资源日益紧缺”或者为了要推动“节约用水”，水价上涨是“大势所趋”。长期以来，水、电、燃气被城市居民们视为市政公用事业。当“成本”、“涨价”等字眼轮番在报纸上出现的时候，令人恍然觉得这些公用事业，这些居民每日不能缺的需求，越来越像市场上可以随意涨跌的商品。这一变化，始自上世纪90年代以来的城市公用事业改革。新世纪里，这一改革以特许经营的方式大大提速，许多城市市政设施的所有权和经营权，被外资和内资企业购买或者持股。改革的方向似曾相识——很少人能真正理解“特许经营”的含义，但对于公共事业的“市场化”真实逻辑和后果，却并不陌生。这些年来政府出让土地，房地产市场火爆，房价节节高。前些年，教育、医疗“市场化”、“产业化”，又导致各项收费飞涨，百姓苦不堪言。居民们对于水价的上涨隐含着复杂的担忧：水价上涨推升了公众对通货膨胀的预期，他们担心在不久的将来，包括水在内的各类生活必需品和商品的价格，会持续上涨，从而使他们手中的货币迅速贬值。于是在这一轮水价的讨论中，涨与不涨的理由被反复拷问，外资控制中国大城市水务市场的质疑也被提起。而真正的问题是，为何政府财政收入连年增长，市政公用事业涨价的后果却必须由居民承担？公用事业改革之后，政府公共财政的职能如何体现？

水价成本真相

坊间关于水价的争论，集中在涨价的理由上。上涨者提出，水价上涨是为了节约资源，因为水资源紧缺会导致水价不断上涨，净水成本上升、电价上升等等。对此，住房与城乡建设部工作的中国市政公用事业特许经营专家、《公权市场》一书的作者徐宗威在接受南方周末记者采访时认为，应将水价细细分解，才能辨析上涨的理由。徐宗威把目前水价的构成分为三个部分，一是源水价格，约占价格的20％；二是运营成本，约占价格的70％；三是税费，约占10％。而涨价的理由，主要集中在源水价格和运营成本上。“源水占水价的20％，就基本上体现了对水资源的保护和尊重。”徐宗威说，因为居民的用水需求是刚性的，作为基本生活用水，“不会因为你调高水价了，生活用水量就大幅下降了。”他说。广州杨箕村的郑女士在接受南方周末记者采访时表达了相近观点：“我做的是小本生意，知道什么都是日积月累的。家里用水都是生活、生存的基本需要，没什么浪费的地方，省也没地方省的。”她认为：“为了节约用水而涨的水费，不应该算到我们的头上。”运营成本中，徐宗威认为大体分为四块。一是净水成本。由于国家对水质的要求提高了，过去对水质要求符合35项化验指标，现在提高到106项指标。这个方面的成本会增加，大家公认是合理的。第二块是收费成本，包括城市供水管网建设、污水处理等。这些管网的建设投资规模巨大，如果掺到价格里去，会对供水价格提升形成巨大压力。“就全国来讲，各地情况不一样，有的掺进去了，有的没掺。现在供水管网建设有国家财政投资的，也有开发商投资的，也有供水企业投资的。相对来说，国家投资的比例比较高。”“供水管网投资的回收和投资效益的实现，是要通过供水价格来实现，还是要通过公共财政转移支付来实现，这是一个根本原则问题。”徐宗威说。第三块是管理成本。管理成本本应越来越低，但一些企业效率低下，人浮于事，可能管理成本较高。这里面还包括城市公益性用水支出，例如公共绿地浇灌等。近年来城市扩张迅速，如果从这个角度看，管理成本会是增加了。但增加的成本能否由居民支付，是个问题。最后一块是收益成本。徐宗威认为，供水企业可能普遍觉得收益成本低。但他认为，这个收益水平应该大体上保持在社会平均利润率水平之下，这个平均水平就在8％左右。目前供水企业的平均利润率到底如何？各方说法不同。北京大岳咨询公司总经理金永祥称，他跑了十来个省会城市的自来水公司，发现他们大部分处于亏损状态。赢利状况好的，账面也没有超过5000万元。清华大学水业政策研究中心主任傅涛博士告诉南方周末记者，自来水公司1995年就开始全行业亏损了。1998年后提了价，现在不能说是都亏损。在他研究范围内的三千多家自来水公司，基本维持在微利或者持平的状况。对于供水企业应该获得何种利润，徐宗威认为，过去用“保本微利”不科学，“从公共产品生产来讲，基本的标准应该是收支平衡”——这里面已经包括企业应得的社会平均利润之下的合理利润。他认为，企业的收益部分，“我觉得不能再提高了”。

水务企业生存状态

但对于供水企业来说，无论保本微利还是收支平衡，企业都是存在涨价冲动的。水务企业要上交税费。根据徐宗威的分析，水价中有10％是各种税费。“和普通企业一样，水务企业的所得税、营业税、土地增值税，通通要交。”他认为这个需要研究——作为一个公益性的企业，这些税费交了，无非又增加到水费成本里去了。此外，企业要承担一些地方政府的“乱摊派”。清华大学水业政策研究中心主任傅涛说，由于自来水公司改革是政府改革里最晚的，存在“锅底效应”现象。他介绍：“政府一些特殊的工作摊派，因为公司都改完了，就都摊给剩下的那几个国有企业。一些地方自来水公司背了较重包袱，包括大量人员安置、各种社会义务。”这还不包括政府拖欠企业的各种欠款。徐宗威曾和一家水务公司的老总聊天，这位老总诉苦称，他的公司被政府拖欠几千万元水费，一拖半年。但即便如此，在中国城市水务改革的盛宴中，中外企业仍然纷至沓来，以高出转让价数倍的价格承接了各地市政公用事业的股份和经营权。徐宗威分析了这类投资的原因：

“企业获得市政公用事业经营权之后，一个城市就一套管网，几个自来水厂，在市场上处于垄断地位，投资经营有基本保障。同时，公共产品有公益性，其消费群体是稳定的——百姓天天要吃水，所以投资回报是稳定的。此外，企业一旦经营出现风险，政府肯定会出手相救，相当于有政治保障。”“供水企业通过对拥有公共产品的特许经营权，能获得高额的、或者是垄断的利润。”

这一垄断市场吸引了诸多内外企业进军。2007年，法国威立雅水务公司以高出转让价3.48倍的17亿元，拿到兰州市供水集团45％的股权和30年的经营权。上海浦东自来水公司政府转让价为7.6亿元，威立雅公司却甩出20亿元，拿到50年特许经营权。