积极引入市场机制

创新农村饮水安全工程建设管理体制

一、农村饮水安全工程的公共产品属性

农村公共品主要是指农村社区范围内农民都可以参与共享的产品，是相对于农民“私人产品”而言的具有非竞争性和非排他性的产品（包括服务）。农村公共产品对于农村经济的快速发展，农民生活水平的提高以及破除农村、城市间巨大的差距都有着重要的作用。农村公共产品除具有公共产品的一般属性，还具有其特殊性，即受益的局限性和运行的高成本并存。乡村布局的松散，人口分布不均衡且密度低，使得农村公共产品较之城市公共产品的受益范围相对狭窄，利用效率相对较低，建设成本和日常运行成本高于城市。农村公共产品对于农村经济的快速发展，农民生活水平的提高以及破除农村、城市间巨大的差距都有着重要的作用。从发展的阶段看，目前我国农村总体经济水平还比较低、消费能力还比较弱，致使投资于这类产品的经济回报率较低，进而影响着投资者的积极性。根据公共财政理论，农村公共产品的供给作为地方政府活动的重要组成部分，将成为我国公共财政的重要内容。

农村饮水安全的主要任务是满足农村居民、企事业单位的日常用水需要，保障饮水安全、企事业单位的正常工作和生产。安全可靠的饮用水直接关系人民群众的身心健康和生活质量，关系全面建设小康社会宏伟目标的实现。农村发展的历史和现状表明，供水条件好的农村，经济发展快，农民相对富裕，生活质量较高；供水条件差的农村，尤其饮水困难和饮水不安全的地方，供水问题严重影响着群众的身体健康，成为阻碍经济社会发展的关键制约因素。农村饮水安全工程一方面具有很大的公益性或公共性（公共产品基本特征），但另一方面，农村居民饮水作为家庭行为的一部分，具有自利性和排他性特征，而且在具有两个供水主体时，其水的消费就具有竞争性特征。因此，农村饮水安全工程可以界定为准公共产品。从政府的角度说，保障农民基本生存条件和身体健康的农村饮水安全工程是一个准公益性或准公共性工程，是农村公共基础设施和公共卫生体系的重要组成部分，需要公共财政给予强力扶持。

由国务院西部开发领导小组办公室、国务院发展研究中心以及有关9个部委参加的“改善西部农村公共服务对策研究”（ 2006年7月），将“农村饮水安全”列入“十一五”期间西部农村公共服务9个优先领域之首，具体排序如下：①农村饮水安全；②农村公路与公共交通；③公共卫生和基本医疗服务；④义务教育；⑤社会保障；⑥计划生育；⑦人居环境治理；⑧广播电视设施及服务；⑨文化服务。从政府决策和实施的角度出发，对于公共服务优先领域，在财政资金安排中应优先，同时在供给中体现“公平至上”的供给原则。

二、引入市场机制的必要性

关于农村公共品供给机制，普遍的观点认为，应建立多元化的供给主体结构，在公共品供给中引入竞争机制。美国E.萨瓦斯的研究表明，没有任何逻辑理由可以证明公共服务必须由政府机构来提供，而摆脱政府公共服务低效率和资金不足困境的最好出路是打破政府的垄断地位，积极实行公共服务的民营化，建立起公私机构之间的竞争（E.萨瓦斯， 2002）。当前，各国政府在公用事业领域普遍采取了公私合作制（Public-Private Partnerships）的改革措施。公私合作制倡导私人部门与公共部门共同承担社会公共产品和服务的供给功能，借以提升公共产品和服务的品质和质量。公共产品供给制度安排和政策设计的基本原则是政府干预预期效率损失最小化或公共福利最大化。我国公共产品供给制度安排的主要缺陷是政府及公共部门的过度垄断。

在传统的公益服务体制下，政府将供水作为公共责任，通过政府的直接投资并直接建立供水单位进行运营来实现服务。这种模式下，政府负责投资，而收费是象征性的或补贴性的。政府和运营单位之间是行业管理关系而不是市场监管关系，服务责任属于政府。我国的供水体制几十年来一直持续这种模式，对供水行业基本上实行由政府垄断经营的管理体制，几乎无市场可言。它有两个突出的特点：一是政企不分，供水企业的生产、经营、投资基本上由政府包办；二是水价由政府制定，价格不能反映价值规律。农村饮水安全工程由于其特殊性更是如此，一直是由政府建、政府管或集体建、集体管，政府包办一切，机制不活，体制不顺，投资渠道单一，经营管理粗放，工程不能实现良性运行。

山东、江苏、浙江、湖北等地近年来积极创新农村饮水安全工程建设管理体制，鼓励多种所有制、多种管理运营方式发展农村供水事业。2004年浙江省为了引导民间资本支持农民饮用水工程建设，在《关于加快实施“千万农民饮用水工程”的通知》中，明确了千万农民饮用水建设目标任务和补助、税收、用地、用电、水价等方面的优惠政策。鼓励私人企业或个人投资为主，政府给予适当补助。截至2007年年底，浙江全省民间资本投入约6亿元。在已完成的总投资中，民间资本占10%，为千万农民饮用水工程顺利实施提供了重要资金保障。山东省坚持“谁投资，谁建设，谁管理，谁受益”的原则，放开建设权，搞活经营权。农村饮水安全工程建设采取提倡市场化运作，实行企业化管理，工程的建设和管理主要由企业法人实体运作，建立健全符合市场经济要求的运行管理机制。对已建成工程采取聘任经营、拍卖、兼并、承包、租赁、股份制改革等灵活多样的方式，明晰工程产权，搞活经营管理权，确保工程良性运行并长期发挥效益。这些地区的农村供水引入市场机制的改革实践表明，农村饮水工程建设管理在坚持政府主导的前提下，引入市场机制，加强竞争，提高服务质量，从而建立起农村安全饮用水多元化供给体系是可行和必要的。

三、国外的经验借鉴

很多国家在保障饮用水供给方面面临的主要共性问题是管理不善和投资不足，从而导致供水基础设施严重缺乏和老化失修。为了缓解国家财政压力、打破垄断和提高效率，很多国家积极探索市场化改革，在公用事业部门广泛推行公私合作制，并逐渐成为供水公用事业部门的主导模式。公私合作制是20世纪90年代由英国率先提出来的，继而在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰、日本等主要西方国家得到了广泛的响应。很多国家设立了专门的政府机构来推动公私合作制的发展，同时，非政府组织和学术界也对公私合作制的发展起到了积极的促进作用。迄今为止，公私合作制已经在全世界范围内得到了广泛的应用。公共部门决定建立公私合作制时通常出于如下几点考虑：（1）实现资金的最佳价值；（2）弥补公共资金的不足；（3）提升公共服务的水平；（4）降低成本；（5）合理地分担风险。通过公私合作制，政府可利用私营机构的运营效率和竞争压力，提高供水公用事业部门的生产效率和技术水平，同时政府利用合同规范私营机构所承担的公共福利目标，实现公共利益的最大化。

但从国际经验看，供水公用事业的发展也不是全部私营化或者是市场化，有一多半国家仍然保持供水公用事业国家投资、国家所有、国家控股。尽管全球接受私营供水公司服务的人口从1990年的5100万增长到了2002年的3亿，但公共自来水公司在全世界仍然占据总投资的70%以上。发展中国家只有不到3%的人口接受全部或部分私营的供水或卫生服务。在很多发展中国家，引入竞争、搞活供水系统的经营权，是改革的中心内容。承认公用供水事业的失败并不意味着必须由私营部门供水才能成功。一些发展中国家的公共供水公司能达到甚至超过最好的私营企业的水平。

（一）公私合作制形式

公私合作制可以有不同的形式，而且不同的国家采取的形式也不尽一致。不同形式的公私合作制在产权、融资和运营方面也具有不同的特征。不应简单地把所有形式的私营企业的介入都归为“私有化”名下。表1为几种类型公私合作制的所有权、融资方式和运营特征。表2为私营企业介入供水管网的不同形式。

（二）国外供水市场化改革模式

供水市场化改革目标是提高效率、满足可持续的经济发展和人民生活需要。供水不同于一般竞争性行业，由于其准公共产品特性、生活必需品特性以及垄断经营特点使得政府无法完全卸掉政府责任。一是要求政府保障持续供给、安全以及普遍服务的责任，二是由于垄断经营特点致使市场竞争机制受限，政府要对供水价格等进行监管。因此，政府、公众、企业三者的角色和责权利都将重新定位。供水市场化模式的选择取决于不同国家或地区的政治、文化、经济、资源等多种因素。

英国  英国（不包括苏格兰）的供水改革以产业变革和监管体系为核心，是完全私有化的供水模式。为了保障供水私有化改革，英国建立和完善了法律和制度保障，包括有关的立法、独立监管机构的建立、公众参与体系的完善等。英国供水改革强化了政府对成本的控制和管理，建立了成本绩效平台这一有效的成本管理体系，以及激励性水价管理体系。其改革不仅是产权的私有化，更重要的是建立和完善过程监管体系。

法国  法国的供水改革回避了产权的变革，选择了通过私人公司在供水设施经营层面的引入，来提高运营和管理水平的市场化模式，保留了产权层面的最终公有，是典型的特许经营模式。通过特许经营合同和租赁/管理合同，实现了政府与企业责任的合理分摊。在管理体制上以流域监管为核心建立了相对完善的供水管理体系。其特点是强化准入监管，通过经营权的初始竞争控制成本，同时实现水资源和供水设施的政府控制权。

荷兰  荷兰采取的是国有有限责任公司运营模式，但是由于引进了完善绩效平台进行公司间的比较竞争和成本监管，保证了效率和服务质量。荷兰的实践证明，即使是国有企业，如果以真正的政企分开为基础，完全企业化运作，在有力的民主监管体系和水价体系的支撑下，也能够达到所期望的效率目标。

（三）政府有效监管

私营部门的介入并不是决定供水问题成败的关键。对于推进人类用水权和保障供水事业中的公共利益具有至关重要作用的是对供水事业有效的监管。监管的主要内容包括：市场准入、价格监管、水质监管、普遍服务和应急机制的制定等。英国和美国等监管体制具备以下特点：（1）监管部门政治上独立；（2）监管部门调查和处罚权，有权要求公司提供有关经营情况的各方面信息，对于不符合规定的有采取罚款的权利，还可以限制供水价格的增幅；（3）信息共享，监管部门把关于定价、水质和成本结构的信息向社会公开；（4）广泛的公共参与，向消费者提供了明确的参与途径。

但在很多发展中国家存在的问题是，监管部门的管理能力十分有限，缺乏有效的监管方法，也缺乏政府和监管部门分立的立法基础。更普遍的是，在民主问责制不健全的国家，由于缺少迫使政府和公司公开信息的压力，削弱了监管部门的地位。

（四）税费优惠政策

对供水领域采取税费等优惠是国际通行做法。澳大利亚在推进供水市场化改革初期，政府通过一系列优惠政策，如设置免税期、加速折旧、低价土地等政策鼓励私营部门进入供水领域。国际经贸合作组织（OECD）的很多成员国通过各种税收优惠以扶持供水企业，如减免营业税、增值税、污水税、水资源税、管网接入管理税等，以及增值税执行最低标准；在菲律宾、智利、马来西亚等推行供水市场化改革的国家，政府将税收优惠作为有效的经济激励手段，通过税收优惠以吸引社会资本，并扶持供水企业的发展。

四、推进公私合作制应重点抓好以下工作

1、提高认识，遵循政府责任原则

无论是理论还是实践都不能证明由政府提供公共服务一定比私人提供公共服务更能保护公众利益。由于存在市场失灵，所以市场不能自动有效地提供公共物品，需要政府发挥应有的作用。同时，由于也存在政府失灵，完全由政府来提供公共物品，也会出现低效率同样损害了公众利益。对许多地方水利部门来说引入市场机制是“新生事物”，在观念上也存在不少误区。普遍重引资，轻竞争、轻监管。有的将农村供水的公益性与引入公私合作制相对立起来，从而导致一卖了之、放弃监管或完全国有国营、排斥竞争。我们应清楚地认识到，在农村饮水安全领域引入市场机制是更好地履行政府责任的要求，其目的是更好地向农村居民提供安全饮用水，而不是单纯地为了甩包袱、减轻财政负担。处理好这一问题的关键在于，政府与企业间应确定清晰、合理的责任边界，即政府承担监管责任和为公益性买单，而企业在提供合格服务的前提下追求合理利润。

2、提供强有力的政策扶持

由于农村饮水安全工程受益区域分散、管线长，单位水量投资大，用水量小，投资效益低，政府要在工程建设财政补助、建设用地、运行用电、税费减免、信贷扶持、水价财政补贴等方面出台优惠政策加以扶持引导，社会资金和民间资金才可能投向农村饮水安全工程。具体政策扶持包括：（1）利用国家和地方各级财政专项资金，对工程建设进行补助。政府无偿补助部分可冲抵工程项目的资本金。为了平抑水价，使农民得到实惠，各级财政无偿补助冲抵资本金的资金不计入投资者的投资成本核算净资利润率。（2）工程用地、运行用电、税费实行减免优惠政策，降低工程建设成本和工程运行成本。比如，目前城镇水厂的“水资源费”、“污水处理费”、“城市建设维护费”以及“教育附加费”等附加规费应实行减免。（3）合理的水价政策。农村水价制定应遵循补偿成本、合理受益、公平负担、优质优价的原则。为保证投资者合理的收益，若按建设成本核定的相对较高水价一时不能到位，应实行财政资金定额补贴。（4）金融扶持政策。加大国家开发银行、农业发展银行等政策性银行投放农村饮水安全工程建设信贷规模，通过财政贴息，鼓励商业银行对农村饮水安全工程项目实行优惠贷款。

3、搞活经营权是推进改革的核心

农村饮水安全工程产权问题是当前管理体制改革的难点所在。在目前改革的法律法规不完善，政策不配套的情形下，对于较大规模的乡镇集中供水工程，应采取看紧产权，放开经营权的办法。产权拿走了，新股东更多关心的是股权的利益、企业的利益，而不是社会公共利益。产权不是政府的了，所有权不是政府的了，政府失去控制力，就无法保障公共利益和公共安全，水资源的统一管理受到影响。资产是国有的、资产是全民的，经营权放开搞活，政府会有比较多的主动性和控制力。政府是农村供水事业的投资主体，但可以不是经营主体。

4、强化政府监管，完善监管体系

由于农村供水行业其准公共产品特性、生活必需品特性以及垄断经营特点都使政府无法完全卸掉政府责任，政府要履行公共服务和监督管理职责。政府监管主要包括：市场准入、价格监管、水质监管、普遍服务和应急机制的制定等。对农村供水来说，应加强农村供水市场准入监管，实行公平开放政策；针对目前大部分农村供水特许经营合约不完备，缺乏可操作性，应在合同结构设计与合同条款方面进行规范和完善；合理制定水价标准，并建立规范的水价调整机制，保证农村水厂有一个合理的利润空间，对因政策和造成的水厂亏损采取财政补贴等配套措施；针对农村私营水厂水质监管薄弱环节，加强水质监测与检测，保证饮水水质安全。

五、建议

应认真总结各地引入市场机制的经验，研究鼓励和规范市场的相关政策，建立竞争、激励、约束机制，提高工程效益和管理水平。具体建议如下：

1、研究制定优惠政策，建立合理的水价形成机制

我国农村饮水工程普遍运行成本高，特别是电费、税费负担重。比如，不少农村水厂，其电费支出接近或超过运行成本的50%。对于我国农村供水来说，亟需研究和制定农村饮水安全工程用地、用电、税费等政策，加大对农村饮水安全工程的政策扶持力度，创造社会资金积极参与、民间资本踊跃投人的良好政策环境。此外，应借鉴国外经验，按照分类指导的原则，规范成本和价格构成，制定符合行业特点的成本规则，建立有利于激励投资的水价形成机制。

2、开展农村饮水安全工程产权问题研究

长期以来，对农村饮水安全工程权属等如何界定缺乏理论上的认识和研究。由于缺乏明确的可操作的政策和法律依据，其产权明晰问题难以有效解决。农村饮水安全工程产权不明晰，产权残缺是市场发育不完善的一个主要表现形式。建议组织开展相关专题研究，探索可操作性的国家、地方政府、受益农户投入资产的所有权实现方式，并建立工程的经营机制与工程所有权的合理模式。

3、加快立法研究，建立健全政策法规保障体系

西方发达国家公用事业市场化改革成功经验显示，规制和法律体系的健全和严格执行是改革的先导。目前，在农村供水领域，国家立法进程滞后于公私合作制实践，使地方政府的监管缺少法律依据。例如，在农村水厂电费、税收减免等方面，由于缺乏有效的法律依据或政策依据，即使当地政府考虑减免也难以持续实施。建议开展相关立法研究，逐步建立农村饮水安全政策法规保障体系。